Введение в общую теорию политики
Учебное пособие для филоматов.
Местное самоуправление
Введение
1. Типы самоуправлений
2. Основные признаки (черты) и функции местного самоуправления
3. Белорусский вариант местного самоуправления
4. Пути реформирования местного самоуправления в Беларуси
Введение
Сегодня ни у кого не вызывает сомнения тезис о том, что местное самоуправление является базисом демократии не только на локальном уровне, но и на уровне государства в целом. Ведь именно те страны Центральной и Восточной Европы, которые реформировали местное управление на принципах действительного самоуправления, смогли обеспечить своим гражданам не только политические права и свободы, но и повысить их материальное благосостояние.
В повседневной жизни каждый из нас имеет дело, прежде всего, с местной (муниципальной) администрацией, а не с парламентом или правительством. Поэтому для нас орган местного самоуправления хотя и является самым нижним, но одновременно и самым важным звеном в структуре управления страной. Ведь мы сами, наши семьи и близкие нам люди живём на территории того или иного органа местного самоуправления и на этой территории воплощаются в жизнь принятые государством законы. Любой из нас каждодневно сталкивается с достоинствами или недостатками в работе органа местного самоуправления. Поэтому важно иметь или создать самоуправление, приближенное к нам самим, к нашим повседневным интересам и потребностям, что естественно невозможно сделать без элементов выборности и состязательности, без наделения его реальной свободой действия, достаточными полномочиями и обеспечения финансовыми ресурсами, а главное без нашего личного заинтересованного участия в его деятельности.
Самоуправление вовсе не означает управление против государства или же вне государства, как иногда любят выражаться сторонники огосударствления всей общественной жизни. Напротив, принятие решений и управление в органах самоуправления осуществляется в рамках законов, принимаемых государством, и с учетом общественных интересов. Самоуправление в европейских странах в различной степени интегрировано в государственное управление. И если раньше подчеркивалась автономия самоуправления по отношению к государству, то сегодня принято говорить о правовой, социальной и хозяйственной согласованности муниципального и государственного управления при выполнении органом самоуправления задач, стоящих перед обществом и людьми.
Децентрализация власти среди множества местных органов самоуправления даёт возможность населению контролировать власти и фактически представляет из себя еще одну форму сдержек и противовесов в государственной системе управления.
1. Типы самоуправлений
В литературе по проблемам самоуправления принято выделять англосаксонский тип местного самоуправления (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия и т.д.) и французский тип (Франция, Италия, Бельгия, Голландия, Испания, Португалия и т.д.). В ряде стран местное самоуправление обладает чертами обеих типов.
Англосаксонский тип местного самоуправления характеризуется более широкой автономией местных органов и отсутствием выраженного соподчинения между ними и центром. Так, например, в США, насчитывается более 78 тысяч различных административно-территориальных единиц, подавляющее большинство из которых имеют органы самоуправления. В англосаксонской системе права принцип самоуправления принимается за аксиому, как нечто само собой разумеющееся, фактически он является одним из "естественных" прав человека. В этих странах муниципальные институты рассматриваются в качестве основы для поддержания свободного духа народа.
В англосаксонском типе местного самоуправления полномочия, фактически делегированные местным органам управления, рассматриваются в качестве эквивалента национального суверенитета на местном уровне. В их число могут входить полномочия на принятие законов и законодательных актов, взимание налогов и сборов для финансирования местных программ и проектов, обеспечение обслуживания, включая набор и увольнение местных служащих, и проведение политики в области культуры и по вопросам, касающимся качества жизни, например, окружающей среды, землепользования и сохранения исторического наследия. Местным органам управления могут предоставляться полномочия на принятие собственного Устава или Конституции, регулирующей ведение дел на местном уровне.
Французский тип характеризуется, прежде всего, развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами самоуправления, которое может осуществляться как из центра, так и непосредственно на местном уровне. Длительное время в этих странах местное самоуправление рассматривалось как разновидность местного государственного управления. Здесь институт местного самоуправления создавался в постоянной борьбе местных коллективов за свои права, за право на самоуправление, которое шаг за шагом отвоёвывалось у центральной власти. Именно в этих странах появилась концепция о двух видах прав, призванная примирить местное самоуправление и государственную власть. В соответствии с ней: а) муниципалитеты по праву располагают собственными полномочиями, на которые государство не вправе посягать, и б) они же одновременно располагают полномочиями, которые им делегировало (передало) государство. Во Франции до сих пор муниципальное право является частью не конституционного, а административного права.
Естественно, что данные типы не являются окончательными, застывшими формами и претерпевают в настоящее время значительные изменения.
Общими чертами муниципальных реформ настоящего времени являются:
– сокращение числа муниципальных единиц за счет упразднения "слабых" муниципалитетов, прежде всего сельских поселений и малых городов;
– внедрение менеджерских форм и методов управления в муниципальную практику;
– создание региональных органов самоуправления как опоры центральной власти в координации экономической деятельности муниципальных органов;
– изъятие из ведения "слабых" муниципалитетов ряда хозяйственных и социальных служб с их передачей вышестоящим муниципальным органам или местным органам соответствующих министерств;
– активные поиски наиболее разумного сочетания централизованных и децентрализованных форм управления.
Большинство исследователей сходятся во мнении, что сегодня в мире идёт процесс определённой централизации в деятельности органов местного самоуправления и более активного вмешательства в их дела со стороны государства. Так, например, в Швеции в ходе реформ местного самоуправления общее количество муниципальных единиц (как добровольно, так и принудительно) сократилось с 2372 в 1946 году до 288 в 1995-ом.
Интересен опыт США в создании местных органов самоуправления для решения конкретных практических задач. Речь идет о так называемых "специальных" округах, которые обладают относительной автономией от других местных органов и могут создаваться во многих отраслях хозяйства (энергоснабжение, здравоохранение, охрана почв и т.д.). Такие органы могут аккумулировать дополнительные доходы (налоги с целевым назначением), а их деятельность легко контролируется налогоплательщиками.
2. Основные признаки (черты) и функции местного самоуправления
Общепризнанными основными признаками местного самоуправления являются:
– избираемость населением их полномочных органов на свободных и периодически проводимых выборах;
– самостоятельность в решении вопросов местного значения и в распоряжении своими всеобъемлющими и исключительными полномочиями;
– право принимать (издавать) постановления, имеющие обязательную силу для населения (сравнимую с действующим законодательством) и отвечающие его интересам;
– наличие конституционных, правовых и судебных гарантий для реализации своих полномочий;
– наличие собственной финансовой базы для решения задач в рамках своей компетенции;
– ответственность за принимаемые решения и исполнение своих полномочий.
Эти и другие признаки (черты) местного самоуправления наиболее полно изложены в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 года. В ст.2 Хартии говорится, что принципы местного самоуправления должны быть закреплены во внутригосударственных правовых нормах и, по возможности, в Конституции.
Как правило, местное самоуправление имеет двухуровневую систему. В этом случае "верхний" уровень имеет только те права, которые предусмотрены законом. Он не должен осуществлять опеку над нижестоящим уровнем местного самоуправления, например, отменять по своему усмотрения решения нижестоящего органа самоуправления, если это не предусмотрено законодательством.
Гарантией того, что органы местного самоуправления будут должным образом исполнять свои функции, является открытость (гласность) ведения дел и демократичный способ принятия решений. Это значит, что в органе местного самоуправления:
– любое решение принимается на заседаниях, созываемых с разумной периодичностью, большинством его членов, которые присутствуют и имеют право голоса;
– ведутся соответствующие протокольные записи всех заседаний;
– прессе и общественности разрешено, в большинстве случаев, присутствовать и наблюдать за деятельностью выборных органов местного самоуправления;
– протоколы и документы органа местного самоуправления доступны для изучения.
Фактически органы местного самоуправления выполняют многие из тех же функций, что и центральная власть только на местном уровне. Эта деятельность может быть сгруппирована по трем основным категориям: законодательная (разработка и принятие местных законов, постановлений и положений), судебная (деятельность специальных транспортных, административных и других муниципальных судов) и исполнительная (осуществление деятельности органов местного самоуправления и соответствующих бюрократических структур).
Из конституционно гарантированного принципа полной компетенции вытекает, что органы местного самоуправления выполняют по существу все общественные задачи, которые касаются их территории. Поэтому круг требований, предъявляемых к местным органам самоуправления и соответствующим сферам муниципальной деятельности, фактически безграничен. Сюда входят: образование на всех уровнях (начальное, среднее, среднее специальное, а иногда и высшее), регистрация актов гражданского состояния (свидетельства о рождении, о браке, о смерти, о праве на владение собственности, прописка и другие аналогичные регистрационные записи), общественное здравоохранение и социальные службы (поликлиники, больницы, дома престарелых), строительство и поддержание инфраструктуры соответствующей территории, работа библиотек, зоны отдыха и т.д. и т.п.
Перечни форм и видов деятельности органов местного самоуправления (их компетенция) варьируются от территории к территории, однако более или менее типичными являются следующие:
– жилье, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки, озеленение, стадионы и другие спортивные сооружения, аэропорты, мосты, общественный транспорт, включая метро;
– полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы, очистные сооружения, санитарный надзор, сбор и переработка отходов, охрана окружающей среды, работа служб коммунального и городского хозяйства (обеспечение населения электричеством, газом, водой и отоплением);
– контроль за использованием земель и строительством, планирование, зонирование, охрана исторических памятников, регулирование процесса дробления и передачи объектов собственности;
– регистрация транспортных средств, выдача водительских прав, управление транспортным движением, выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие профессиональной и предпринимательской деятельностью, регулирование кабельных телесетей;
– различные социальные службы, включая образование, здравоохранение, помощь бедным, безработным, молодёжи и престарелым гражданам.
По объёму и способам решения задачи, которые стоят перед органами местного самоуправления, можно подразделить на два вида: добровольные и обязательные.
Точка зрения добровольности связана с принципом автономности и независимости самоуправления от государственного управления. Орган местного самоуправления имеет право поиска задач и может привлекать в свою сферу деятельности все то, что содействует материальному и духовному росту и развития населения. В случае взятия на себя добровольных задач действия органа самоуправления подпадают под действующее законодательство и подлежат правовому надзору. Важнейшими добровольными задачами являются, в частности, общественные сооружения для спорта и культуры. Право же государства возлагать на самоуправление решение обязательных задач проистекает из принципа его универсальности. Поэтому государство в лице законодательных, а иногда и высших исполнительных органов власти может поручать на основе законодательных предписаний решение тех или иных задач. При этом иногда отличают безусловные обязательные задачи, которые должен выполнять каждый орган местного самоуправления, например, выборы и условные обязательные задачи, которые могут выполняться в отдельных муниципалитетах, если для этого существуют определенные объективные предпосылки, например, составление планов использования территории или сооружение кладбища.
Возможности реализации местными органами самоуправления возложенных на них функций в наибольшей степени зависят от того, обладают ли они необходимыми финансовыми ресурсами. В различных странах местным органам самоуправления выделяются разные доли от общих налоговых поступлений (данные конца 80-х гг.): США в среднем 16,8%, Франция – 10,2% ФРГ – 13,6%, Великобритания – 11,3%, Италия – 12,3%, Швеция – 25,3%, Швейцария – 20,7%. Как правило, местным органам самоуправления недостаточно собственных средств для покрытия своих расходов и они получают субвенции под выполнение строго определённых задач и дотации от центральных органов государственной власти, прибегают к кредитам и займам, а также пытаются повысить налоговые ставки местных налогов или ввести дополнительные налоги.
3. Белорусский вариант местного самоуправления
Начало проведения демократических реформ на территории бывшего СССР совпало по времени с формированием соответствующей законодательной базы. Включение в этот процесс местного самоуправления стало возможным после принятия 9 апреля 1990 г. Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР”. Этот закон поколебал традиционное понимание сущности органов самоуправления как низшего звена единого государственного механизма. Его значение состояло в том, что он позволил открыто начать дискуссию по вопросу о назначении самоуправления как властно-правового института в системе управления государства.
20 февраля 1991 г. Верховный Совет принял Закон Республики Беларусь “О местном самоуправлении и местном хозяйстве”, в который затем не раз вносились изменения и дополнения. Смысл большинства из них сводился к урезыванию прав и полномочий сессий местных Советов в пользу исполнительных органов власти. Внося поправки в Закон, Верховный Совет и правительство стремились подчеркнуть, что исполкомы местных Советов должны подчиняться Совету Министров, а не местным Советам, и что местные Советы вообще являются не более чем пятым колесом в телеге, именуемой государством.
Так, например, статьи 3 и 6 Закона Республики Беларусь “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “О местном самоуправлении и местном хозяйстве”, принятого парламентом 17 июня 1993 г., значительно сужали права сессий местных Советов и соответственно расширяли полномочия исполкомов. Если раньше “установление и изменение правового режима объектов коммунальной собственности” относилось к исключительной прерогативе сессий местных Советов, то с принятием вышеупомянутого Закона это право было передано исполкомам. Уже в этом варианте Закона было предложено новшество, которое позднее было “усовершенствовано” президентом А.Лукашенко: штаты и структура исполкома определялись самими исполкомами, а назначение на должности и освобождение от должностей руководителей отделов, управлений и других подразделений исполкомов производилось по согласованию с соответствующими отделами и управлениями вышестоящего Совета (или министерствами и ведомствами), а не с согласия сессии Совета. От окончательного превращения Советов как представительных органов власти на местах и носителей идеи (начала) местного самоуправления до превращения их в бесправный придаток исполнительной власти оставался один шаг. Нужно было сделать так, чтобы назначение и освобождение главы исполнительной власти впредь зависело не от сессий Совета, а от воли председателя вышестоящего исполкома. Это и было сделано по настоятельной инициативе А.Лукашенко осенью 1994 г. после избрания его президентом страны, хотя ранее он выступал за то, чтобы руководители местных Советов (мэры) избирались всеобщим голосованием населения соответствующей административно-территориальной единицы. Статья 14 Закона Республики Беларусь “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “О местном самоуправлении и местном хозяйстве” от 9 февраля 1995 года ввела практику фактического назначения председателей облисполкомов (Мингорисполкома) президентом страны. Последние в свою очередь назначали председателей рай (гор) исполкомов.
После этих изменений в Законе исполкомы фактически вышли из-под контроля (подчинения) местных представительных органов (Советов) и стали придатком (элементом) государства в лице ее исполнительной ветви. Произошло окончательное огосударствление органов местного самоуправления. От Советов как носителей идеи самоуправления, пусть даже в урезанном, советском варианте, не осталось и следа: они были заменены президентской вертикалью.
Символичным является и то обстоятельство, что теперь Закон получил новое название: “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь”. Если прежнее название подчеркивало, что речь шла именно о самоуправлении и местном хозяйстве, а не об исполнительных органах, то новое наименование, по меньшей мере, поставило представительную власть в равное правовое положение, а фактически на практике полномочия Советов были сведены на нет из-за отсутствия у них реальных рычагов воздействия на исполкомы, опирающиеся на поддержку президентской вертикали.
Позиции Президента и правительства в этом вопросе вполне понятны, зато действия Верховного Совета, утвердившего предложенные изменения и дополнения в Закон, трудно объяснимы, ибо он фактически срубил сук, на котором сидел сам.
Результаты этих "нововведений" были закреплены в ст.119 конституции образца 1996 года: "Руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов". Это фактически означало конец местному самоуправлению на Беларуси. Из 22-х пунктов исключительных полномочий, которыми располагали местные Советы по закону 1991 года, по конституции 1996 года за ними было оставлено всего 5. В этой связи достаточно странной выглядит инициатива Национального центра законопроектной деятельности при президенте, взявшегося за разработку Кодекса Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении.
4. Пути реформирования местного самоуправления в Беларуси
На состоянии местного самоуправления сказывается нынешнее административно-территориальное деление Беларуси, которое формировалось под потребности строительства коммунизма, когда в целях управления со стороны государства всего и всем была создана система областей, сельских и городских районов, сельсоветов. В административном плане территория Беларуси (на 1 января 1999 г.) делится на 6 областей и 118 районов. В стране насчитывается 104 города, 108 посёлков городского типа и 1456 сельских Советов. Всего же в нашей небольшой стране насчитывается около 3,8 тыс. территориальных органов управления. Нет сомнения, что сложившееся административное устройство пришло в серьезное противоречие с требованиями формирования современных самоуправляющихся сообществ и не способно обеспечить финансовую сторону деятельности органов местного самоуправления. Видимо, не случайно концепция реформирования местного самоуправления, разработанная ОО "Фонд имени Л.Сапеги" в 1994-96 гг., исходит из предложения о создании вместо трёхуровневой двухуровневой системы местного самоуправления (примерно 20 сельских поветов, 35 городских самоуправлений с правами повета и 300-500 волостей). Кроме этого концепция, разработанная ОО "Фонд имени Л.Сапеги", включает в себя следующие предложения:
– проведение разделения системы государственного управления на местах и системы местных выборных представительных органов власти, исходя из принципов Европейской Хартии местного самоуправления;
– объединение представительных органов власти на территории районов в один представительный орган для тех районов, где районные центры имеют статус городов районного подчинения;
– упразднение районных Советов в крупных городах с районным делением, подчинение существующей районной исполнительной структуры в городах с районным делением горсовету (горисполкому);
– создание системы административного суда для решения спорных вопросов между местными представительными органами власти и органами государственной власти, а также между собой;
– законодательное разделение компетенции между местными представительными органами власти;
– законодательное закрепление за местными представительными органами власти муниципального бюджета, собственности, земли и местных налогов и сборов;
– создание на основе закона Ассоциации местных властей как на республиканском уровне, так и на областном, для согласования деятельности местных представительных органов власти с центральными и государственными органами;
– сокращение количества депутатов, избираемых в Совет;
– переход к белорусской терминологии в наименовании административно-территориальных единиц и местных органов власти, должностных лиц и руководителей муниципальных органов.
Будет ли реализована в жизнь эта концепция или будет разработана какая-то другая, главная задача в области местного самоуправления состоит в том, что сегодня подобная концепция нужна, ибо без изменения законодательных основ к подлинному самоуправлению перейти невозможно. Но местное самоуправление нуждается и в необходимых экономических и социальных предпосылках. До тех пор, пока в стране будет доминировать государственная собственность, ей будет соответствовать государственная власть. Становление самоуправления может происходить лишь синхронно с разгосударствлением политической власти, ибо местное самоуправление и есть по сути своей негосударственная публичная власть.
Как свидетельствует опыт наших соседей, путь к процветанию и локальной демократии идет не через исполнительную вертикаль и не через всевластие Советов. Он проходит через баланс властей, их разделение по горизонтали и вертикали, при уважении права граждан самостоятельно решать местные проблемы с помощью своих демократически избранных представителей.